生態環境導向的開發（EOD）模式淺解
時間:2023-09-18 單位（部門）:市場開發部 作者:馬建 點擊:載入中...
所謂EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式，即“生態環境導向的開發模式”：是以習近平生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。
2016年11月，國務院在《“十三五”生態環境保護規劃》中首次提出：“要探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式的意義”。
2018年8月，生態環境部在《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》開始提出：“明確探索開展生態環境導向的城市開發(EOD)模式”的倡議。
2020年9月，生態環境部、發展改革委、國家開發銀行聯合下發通知，面向各地區征集生態環境導向的開發模式備選項目，先后征集了兩批94個試點項目。
一、EOD模式的核心要點
2021年12月，生態環境部在《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》提出了EOD的核心要點：
一是“充分融合”：推進公益性生態環境治理與關聯產業開發項目有效融合。通過環境治理、生態系統修復、生態網絡構建，為城市發展創造良好的生態基底，帶動土地升值。
二是“一個主體”：一個市場主體統籌實施，將生態環境治理作為整體項目一體化推進，建設運維一體化實施。通過完善公共設施、交通能力、城市布局優化、特色塑造等提升城市整體環境質量，為后續產業運營提供優質條件。
三是“有效反哺”：在項目邊界范圍內力爭實現項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。也就是通過人口流入及產業發展激活區域經濟，從而增加居民收入、企業利潤和政府稅收，最終實現自我強化的正反饋回報機制。
二、EOD模式的落地方式
1、PPP
此種模式適用于已納入國家PPP項目管理庫、政府財政支出承受能力在財政部規定范圍內、項目建設完成后所提供的服務長期且穩定、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類EOD模式項目。
2、ABO
在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限、但項目實施緊迫的區域，EOD模式可采用ABO(授權—建設—運營)方式實施項目，由政府授權單位履行業主職責，依約提供所需公共產品及服務，政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。
3、“流域治理+片區開發”
在政府財政支出額度超過財政部規定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區域，EOD模式可采用“流域治理+片區開發”方式實施項目。
三、適宜用EOD模式的項目
1、廢棄礦山修復
對于廢棄礦山修復，可爭取實現投入與產出的自求平衡。一是以修復過程中開采的石料銷售收入彌補修復成本;二是運用城鄉建設用地增減掛鉤、土地復墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值;三是礦山修復后的土地可用于建設農業基地、主題公園、特色產業園等，拓展經濟效益;四是部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產支撐柱，替換出礦產資源，產生收入。
2、農業農村綜合開發
將農業生產與環境治理相結合，如生態果蔬采摘、美麗鄉村旅游等。2020年9月，中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》中指出：土地出讓收入中用于農業農村的資金，可重點用于與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復。這也為該模式提供了一定的資金保障。
3、城鄉供排水一體化
目前，城市水務基礎設施建設已較為完善，但農村供排水項目通常小而分散、收益較低，特別是農村污水處理率不不高，存在較大的資金需求。因此，可考慮以供水支持排水，以城市支持農村，構建供排一體化、城鄉一體化，確保整體實現盈利。
4、重點流域治理
流域內生態產品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價值，可優先關注砂石的開采和利用。2020年3月，《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》(發改價格〔2020〕473號)中提出：“推進河砂開采與河道治理相結合”及“逐步有序推進海砂開采利用”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。
四、EOD項目融資籌措方式
1.政府債券模式
優勢是：①項目收入可以作為專項債券的還款來源;②成本低和期限長;③籌集資金成功率高。
2.政府投資基金與投資運營公司模式
①所在地政府及本地國有控股企業自行出資設立基金或者直接組建公司;②社會資本方參與，并與所在地政府共同進行投資。
3.開發性金融、環保貸款
開發性金融、環保貸是創新型貸款形式，但需進行貸款的風控審批。
五、EOD項目收益來源
在環保+產業開發、環保+城市運營、環保+生態旅游、環保+鄉村振興等不同的組合框架下，就回報的整體邏輯，其收益途徑主要有：
1.土地增值收益。
以區域內生態環境的提升吸引產業集聚及人口聚集，繼而使土地價值增值，從而獲得土地溢價部分收益。
生態環境部《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》(環辦科財〔2022〕6號)規定：除規范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。加強重大項目謀劃，優化項目建設內容，力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡。因此，該收益較難實現。
2.土地指標性收益。
結合國家現有政策，對區域內土地進行整治，實現未利用地轉為耕地，獲得“占補平衡”指標，通過轉讓耕地“占補平衡”指標獲得收益。
3.產業運營收益。
項目建成后，社會資本方(投資人)通過特許經營或政策允許范圍內進行產業導入，培育商業綜合體、康養、文旅等產業，獲得運營收入。
4.專項補貼資金。
國家和地方政府對生態環保項目設有專項補貼資金，對符合生態環保專項資金支持的項目給予一定比例的資金支持。生態環保部、國家發改委、國家開發銀行《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》中明確，國家開發銀行對符合條件的試點項目，發揮開發性金融大額中長期資金優勢，統籌考慮經濟效益和環境效益，在資源配置上予以傾斜。
5.碳匯交易。
EOD項目與國家“雙碳”戰略相契合，是綠色高質量發展方式，目前我國碳交易市場已上線交易。通過生態環境治理與林業碳匯項目結合方式，林業碳匯CCER獲得國家發展改革委備案簽發后在交易所上市交易，獲得收益。
6.政府購買服務收益。
EOD模式項目具有公益屬性，項目當中部分公共服務事項，由社會投資人負責經營、維護，政府方依據協議約定，定期支付相關費用。
7.資源再利用。
項目建設治理過程當中產生的可再利用資源，通過合法合規的市場化方式進行交易，獲得合理收益。
EOD項目是創新的、可持續發展思想的開發模式，但在實踐過程中，需要客觀甄別、審慎對待。在選擇產業、謀劃組合項目時，應優先選擇收益好的關聯項目，控制項目邊界，防止投資過大導致資金難以平衡。
EOD模式順應了我國生態文明建設及城市可持續發展的道路要求。因此，只有堅持生態優先，將生態保護治理與資源、產業融合考慮，才能實現區域的可持續發展。
